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我盟农村牧区公路建设情况

文章来源:锡林郭勒盟交通运输局 发布日期:2021-03-08 14:53:00

农村牧区公路是服务“三农”的公益性基础设施,是扩大有效投资的重要抓手,根据自治区办公厅信息调研处要求,结合我盟交通运输事业发展实际,现就我盟对加大农村牧区公路建设和维护投资力度的期盼,提出如下建议:

一、农村牧区公路基本情况

锡林郭勒盟地处内蒙古自治区中部,北与蒙古国接壤,边境线长1098公里,总面积20.3万平方千米。全盟常住人口105万,城镇人口约70万。

截至2020年底,全盟农村牧区公路总里程达1.76万公里,路网密度8.7公里/百平方公里。按行政等级划分:县道4148公里、乡道4297公里、村道9120公里,专用公路80公里。按技术等级划分:一级公路103公里、二级公路620公里、三级公路1619公里、四级公路15303公里。按铺装类型划分:沥青混凝土路面2667公里、水泥混凝土路面10168公里、简易铺装路面1296公里、未铺装路面(砂石路面)3515公里。全盟71个苏木乡镇、854个行政嘎查村全部通硬化路。

依照《中华人民共和国公路法》等相关法律法规,我盟农村牧区公路的建设、管理、养护和运营主体为各旗县市(区)人民政府。目前,全盟12个旗县市均设立地方道路管理段,承担农村牧区公路的日常管理和养护工作。

二、存在的主要问题

我盟公路基础设施建设虽然得到了长足的发展,但是由于公路建设起步晚、基础差、底子薄,加之受地域辽阔,公路建设里程长、投资大,牧区多以传统畜牧业为主,人员稀少、居住分散以及地方自有财力保障不足、投入不到位等多重因素叠加影响,农村牧区公路建设与养护管理尚处于补偿和追赶阶段,总量小、等级低、养护缺失的问题十分突出,概括来讲就是“两低两不足”,即:路网密度低和技术等级低,资金供给能力不足和养护保障力量不足。

(一)两低。

----路网密度低。锡盟国土面积占自治区的17%,但公路网密度只有11.1公里/百平方公里,在全区13个盟市中列11位,较全区平均水平低7.11公里/百平方公里,不足全国平均量1/4。全盟农村牧区公路总里程虽然达1.76万公里,占我盟公路总里程的78%,但路网密度只有8.7公里/百平方公里,较全区平均水平低5.6公里/百平方公里。我盟11个纯牧业旗县中,锡林浩特市、二连浩特市、正蓝旗、苏尼特右旗、苏尼特左旗、阿巴嘎旗、东乌珠穆沁旗、西乌珠穆沁旗8个旗县市的路网密度皆低于自治区平均水平,特别是二连浩特市、苏尼特右旗、苏尼特左旗、东乌珠穆沁旗等北部偏远牧区,路网密度不足6公里/百平方公里。路网密度低、通畅水平不高的现状,难以保障我盟农村牧区经济社会发展需求与日益增长生产生活需要。

----技术等级低。我盟绝大部分农村牧区公路设计等级较低,多按四级路标准且在原有自然路的基础上改造而成。1.76万公里农村牧区公路中,四级及以下公路就达1.53万公里,占比86.9%,其中3445.4公里为3.5米宽的窄路面路,占比19.5%;还有3515公里为晴通雨阻的砂石路,占比20%。由于技术等级低,一些无法回避的问题与矛盾日益突出。如,3.5米宽的窄路面路通行能力极差,两车交汇时存在较大的安全隐患。同时,因四级公路承载力较弱,设计使用年限较短,部分路段损坏严重,甚至出现 “油返砂”的问题。还有部分公路超期服役,如苏尼特右旗有近40%的牧区公路超过设计使用年限。此外,“低等多病”的农村牧区公路也极大的增加了后期养护成本。

(二)两不足。

----资金供给能力不足。国家对农村牧区公路建设和养护实行定额补助,且只对纳入国家或自治区公路建设规划的项目,由中央或自治区财政按公里定额补助,剩余不足部分由项目所在旗县市(区)人民政府承担。

从我盟实际来看,各旗县市(区)现有的财力无法承担巨额的公路建设与养护配套资金。以正镶白旗撤并建制村通硬化路项目为例,上级对撤并建制村通硬化路项目补助资金为:国贫旗、边境旗补助40万元/公里,其他市旗县补助30万元/公里。而正镶白旗建设撤并建制村项目的直接工程费就达到每公里60万元以上,每公里需地方配套20余万元。

特别是近年来,我盟和大部分旗县市(区)受化解历史债务及财政困难影响,公路建设配套资金难以到位,养护资金无法按《内蒙古自治区人民政府办公厅关于深化农村牧区管理养护体制改革的实施意见》(内政办发〔2020〕14 号)要求,将盟市承担的25%和旗县(市、区)承担的50%部分列入政府预算。还有个别旗县财政部门为缓解“三保”支出压力,缓拨甚至挪用上级补贴的农村牧区公路建设及日常养护资金。

资金保障能力不足,是导致“建设缺位”、“管养缺失”的最主要原因,已严重制约了我盟农村牧区公路的建设与养护事业的发展。如,全盟尚有3445.4公里3.5米宽的窄路面路亟待改造,但由上级补助资金较少(国贫旗、边境旗上级13万元/公里,其他旗县市上级补助12万元/公里),配套资金难以落实而无法及时建设。又如,随着农村牧区公路建设里程和运行年限的增加,养护投入也随之逐年大幅增长,由此进一步加剧建养失衡的矛盾。

----养护保障力量不足。从养护施工层面看,我盟农村牧区公路养护里程长、养护成本高。除二连浩特和多伦县外,其余10个旗县养护里程平均超过1600公里,苏尼特右旗等4个旗县养护里程超过1700公里,东乌珠穆沁旗养护里程更是高达2384公里。且正蓝旗、多伦县、阿巴嘎旗、苏尼特左旗、正镶白旗5个旗县跨越浑善达克沙漠腹地,取弃料场平均运距达百余公里,公路管养成本居高不下。同时,受草场划分到户影响,部分地区还存在牧民对征收取料场索价过高等问题。

从组织机构和人员层面看,农村牧区公路养护人员少、老龄化严重和工资保障问题突出。因控编等政策性因素制约,各旗县市(区)交通运输局难以补充新鲜血液,在职职工年龄结构趋于老龄化,工作急需的专业型、技术型人才极为短缺。特别是承担农村牧区公路日常管理和养护工作的地方道路管理段,均为差额拨款或自收自支事业单位。如,正镶白旗地方公路段为差额事业单位,在编人员8人,地方财政负拨付人员工资60%。苏尼特右旗地方公路段为自收自支事业单位,地方财政不负担任何经费。

在公路养护投入逐年增加,养护力量不足及养路与养人矛盾日益突出的现实情况下,我盟大部分农村牧区公路日常养护工作无法按计划实施,路政管理缺位,一些路段甚至处于失养状态,部分牧区公路损毁严重,路段裂缝、沉陷、坑槽、标识标牌老化等病害与问题严重,通而不畅现象突出。

三、意见和建议

(一)强化政治担当、加强部门协作。

一是各级政府和有关部门要切实提高政治站位,树牢“四个意识”,坚定“四个自信”,坚决做到“两个维护”,把贯彻落实习近平总书记关于“四好农村路”重要指示精神,充分认识推动“四好农村路”高质量发展的重要意义,将此项工作摆上重要议事日程,从根本上扭转“部门办交通”定势思维,强化任务分解、责任落实。

二是要高度重视并切实加强养护管理工作。养护管理是确保路况完好,沿长公路使用寿命的最主要手段,也是地方交通运输事业可持续发展的重要体现,更需要长效可行的政策支撑。从盟情和公路养护管理实际需求看,抓好养护管理工作需各级交通运输、财政、发展改革、自然资源、公安等部门和苏木乡镇人民政府、嘎查村两委的通力配合,确保养护管理工作及时有效铺开,确保农村牧区公路建设中的“四个好”一个都不能落下。

三是要按照“谁主管,谁负责”的原则,各司其职,各负其职,加强本行业工作的技术指导与督促检查。发改委、自然资源局、生态环境局、水利局、林业和草原局等部门要在简化农村公路工程项目审批程序的基础上,依照职责主动保障农村牧区公路沿线绿化、用地、料场等工作,合力推进“四好农村路”建设。

四是建立健全考核机制。各旗县(市、区)人民政府要将“四好农村路”纳入对各有关部门和苏木乡镇人民政府及嘎查村委员会年度目标考核,建立健全激励约束机制,充分发挥基层人民政府和组织在农村牧区公路发展中的作用。

(二)建立健全农村牧区公路管理养护长效机制。

一是大力推行“路长制”。以四级“路长制”为抓手,按照“属地管理、分段负责”的原则,通过政府主导、部门联动、全民参与,全面落实旗县市(区)人民政府的主体责任,充分发挥苏木乡镇人民政府、嘎查村委会和农牧民的作用。把“县道县管、乡道乡管、村道村管”养护管理原则落到实处。

二是建立健全公路管理机构。各地要结合实际建立健全县乡村三级公路养护管理机构和队伍,力争实现旗县市(区)有县级公路管养单位、苏木乡镇有乡级公路管养单位、嘎查村有村级公路管养队伍或议事机构,县、乡级有交通运输综合执法人员的路产路权保护队伍的目标。其中,各苏木镇应建立苏木镇牧区公路养护站,至少配备3-5名管护人员和2台装载机,各行政嘎查村也要结合实际配备满足工作需要的管护人员,实现牧区公路养护工作正常化、规范化。

三是规范养护管理。以“标准化、规范化、精细化”养护管理要求科学养路,及时作好道路的日常维护及应急抢险保通工作。要加大超限运输治理力度,按需依法依规设置乡道、村道限高、限宽设施及警示标志。做到建养并重、协调发展,依法治路、保障畅通。

(三)建立健全资金和人员保障机制。

一是各级地方财政和交通运输主管部门要加强农村公路养护资金使用监管,各级公共财政用于农村公路养护的资金实施全过程预算绩效管理,确保及时足额拨付到位,并切实加强农村牧区公路建设养护资金的审计工作。

二是旗县级人民政府在资金保障上应该按照事权与支出责任相匹配的原则,每年将农村牧区公路建设、管理、养护和运输发展资金纳入旗县级财政年度预算予以保障;上级拨付的养护资金做到专款专用。

三是政府作为公路建养主体,在公路养护中应统筹考虑地方公共财政收入、上级转移支付补助和地方政府债券等资金来源,整合各类扶贫和涉农项目中可用于交通发展的资金,加大牧区公路发展投入力度。

四是坚持以人为本,妥善解决各级养护机制和人员的编制与工资问题。各地应统筹考虑,将地方道路管理段列为全额财政拨款单位,同时将苏木乡和嘎查村公路管护员的工资等经费纳入财政预算,解决人员的后顾之忧。

(四)增加资金投入,推动“四好农村路”高质量发展。

加快少数民族和民族地区经济社会发展,逐步缩小发展差距,实现区域协调发展,最终实现全国各族人民共同富裕,是党的民族政策的根本出发点和归宿,是我国社会主义制度的本质要求,也是加强民族团结、巩固祖国边防、维护祖国统一的必然要求。当前,在锡盟大力推进多元发展、多极支撑现代化产业体系的发展态势下,对交通运输的依赖程度愈益明显,交通发展的需求十分强劲。特别是农村牧区公路作为公益性基础设施,实施乡村振兴战略和统筹城乡发展的重要支撑,建设与养护管理需求更为旺盛,而仅仅依靠我盟自身财力,根本无法保障大规模基础设施建设所产生的庞大资金缺口,交通总供给与快速增长的社会需求之间的矛盾将日益突出。为此,建议国家和自治区从我盟少数民族地区实际出发,在宏观政策给予进一步的优惠,在项目和资金给予进一步的倾斜。

一是将路网规模覆盖能力不足、布局不够完善、技术等级偏低的牧区公路列入国家和自治区“十四五”建设规划,进行建设、改造、提升和完善,优化现有路网结构。同时,适当增加牧区公路建设补助资金,建议在“十三五”的基础上每公里再增加20万元。

二是调整农村牧区公路养护资金比例和投入。内蒙古自治区人民政府办公厅关于《深化农村牧区公路管理养护体制改革的实施意见》(内政办发〔2020〕14 号)中提出:“用于农村牧区公路每年每公里日常养护的总额不得低于以下标准:县道每年每公里10000元,乡道每年每公里5000元,村道每年每公里3000元”。同时提出:“自治区、盟市、旗县(市、区)三级公共财政资金投入农村牧区公路养护的比例为25%、25%、50%”,投资额分别是:自治区2264万元、盟市2264万元、旗县4528万元。

建议国家和自治区考虑锡盟农村牧区公路养护成本较高及自身财力薄弱等因素,加大农牧区公路养护资金支持力度。将自治区、盟市、普通旗县(市、区)三级公共财政资金投入农村牧区公路养护的比例由25%、25%、50%调整为40%、30%、30%;涉及偏远边境或贫困旗县的比例调整为50%、30%、20%。调整之后自治区4370万元、盟市2717万元、旗县1969万元。

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