关于城市公交、出租车行业发展与服务管理的调研报告

按：按照2014年全盟交通运输工作会议安排，为推进交通运输各项工作均衡发展，盟交通运输局以深入开展调研工作为抓手，把调研作为正确决策的基础和前提，加强和改进作风的有效途径和不断提高思想水平、工作水平的现实需要。于4月初开始，由局班子成员带队，深入一线和基层，围绕 “城市公交、出租车行业发展与服务管理、农村牧区公路建设管理养护、农村牧区客运保障、加快发展现代物流业、重点公路养护管理”五项内容进行了专题调研。期间，在发展市镇公交、规范出租车管理调研过程中，由局主要领导带队，赴各旗县与服务对象、公交及出租车从业人员、企业负责人共计262人进行了座谈，发放调查问卷100余份，并形成如下调研报告。
　  一、城市公交、出租车行业现状
（一）基本情况。截至目前，全盟共有出租车6004辆，出租车驾驶员7136人。全盟出租车均为个体经营，其中：西乌旗、乌拉盖、太旗、蓝旗、白旗、黄旗、西苏旗7个地区成立了11家出租汽车服务公司；公交车376辆，公交车驾驶员482人，二连市、锡林浩特市、太旗、东苏旗、乌拉盖、黄旗、白旗、蓝旗、多伦县9个地区发展了市镇公交，并成立 9家公交公司。
（二）运价和运营。出租车方面：全盟出租车运营价格分为有计价器和无计价器两种方式收费，二连市、锡林浩特市、太旗、东乌旗4个地区安装了计价器，按起步价和公里加价方式收费；未安装计价器的地区按5元/人或3元/人收费，其中， 3元/人可以拼车。公交车方面：全盟公交车运营价格按1元/人或2元/人收费，其中：二连市、锡林浩特市、太旗、乌拉盖、东苏旗5个地区有固定运营线路和站点，无固定运营线路和站点的地区采取招手上车方式运营。
（三）监管部门及许可证件发放。2012年开始，我盟陆续将各地城市客运管理职能划转至交通部门。划转前，各地公交及出租车管理主体不尽相同。其中：锡市、阿旗、西乌旗、乌拉盖、多伦县、太旗6个地区由城建部门发证，二连市、东苏旗、蓝旗、黄旗、白旗5个地区由交通部门发证，西苏旗、东乌旗2个地区由当地出租车公司发证。公交车方面暂未发放相关证件。截至2014年7月，城市客运管理职能已全部划转至交通运输部门，各地交通部门均成立了城市客运管理办公室，负责行业管理和许可证件发放。
二、主要做法
为适应城市客运管理职能划转以来的新形势、新任务，全盟交通运输部门多措并举，着力强化行业服务管理工作。
一是健全政策保障体系。在深入调研、学习总结有关地区先进经验与做法的基础上，起草了《锡林郭勒盟行政公署关于优先发展市镇公共交通的指导意见》和《锡林郭勒盟行政公署关于进一步加强市镇客运出租汽车规范管理的指导意见》。其中，公共交通指导意见已于2014年3月印发。
二是完善行业监管机制。紧紧抓住接管后“怎么管”、“如何认真管”两个关键点，在摸清全盟出租车驾驶员从业资格、管理体制、历史遗留等情况与问题的底数后，主动作为，以座谈会、视频会议等形式，就市镇客运出租汽车规范管理工作进行了安排部署，并及时下发《关于进一步加强市镇客运出租汽车规范管理的紧急通知》、《关于做好市镇客运出租汽车管理职能划转后相关衔接工作的通知》，同时督促各地结合实际制定《出租汽车管理办法》。
三是抓好行业监管工作。重拳出击，在全盟范围内开展了打击非法营运“黑车”专项整治行动。据2014年7月东乌旗长途客运站营业额显示，专项整治以来，客运站营业额同比增长36%。
四是化解矛盾隐患。分析研判各地非法营运，非法营运、合法营运混杂聚集上访等不稳定因素，依法做好维护出租汽车行业稳定工作。2014年1-11月，接待并处理涉及出租汽车增容、经营权归属、非法营运等方面的信访案件11件次。
五是有序开展服务管理工作。对经各旗县市（区）人民政府（管委会）确认，且取得经营资格的出租车、经营者和驾驶员换发《道路运输经营许可证》等证照，目前西乌旗已换发312辆，东苏旗已换发68辆，其余各地也在积极推进。同时，对燃油补贴发放、运价和运营线路等从业人员与服务对象关注的问题进行调查摸底，以更好地改进工作，加强服务。
在城市公交发展过程中，一些地区结合实际实行了系列惠民、便民的好做法：如锡林浩特市从2013年10月起，为本地户籍的60周岁以上老人乘坐公交车每人每年补贴100元；乌拉盖为52团部德力哈达村-乌拉盖管理区乘坐公交车上学的孩子每人每次补贴1元。多伦县延伸公交服务路线，为大唐煤化工园区、大河口等3个乡镇群众提供到淖尔镇的通勤服务。
三、存在问题及原因
（一）出租车市场管理亟待规范。受出租车行业法规建设滞后（交通运输部《出租汽车经营服务管理规定》2015年1月1日起施行，此前出租车行业管理无全国统一法规依据）、城市客运管理职能划转前管理主体不同及各地出租车发展不平衡影响，积累形成了非法营运、私下转让经营手续、出租车服务公司服务不规范、收费不合理等问题与矛盾，影响了行业稳定发展。
（二）公交企业经营困难。企业用工成本的不断上涨，公交空载率和无效里程的增加，以及低票价运营的实际，导致公交企业仅靠享受国家燃油补贴和税费减免政策难以弥补线路运行、车辆更新、站点建设等方面形成的亏损，大部分企业经营陷入困境。
（三）公共交通运营与服务能力不足。突出表现为公交线路、站点布局不合理，新建或位置较偏远的住宅小区不通公交，难以满足群众的出行需求。而且公交硬件设施建设滞后，无公交专用道和信号优先权，导致公交运行正点率下降，高峰期乘客候车时间较长，亦存在安全隐患。同时公交车辆运行沿线未设供水及卫生设施，给司机和乘客带来不便。
（四）燃油补贴发放存在差异。从2009年开始，各旗县市（区）政府根据国家规定均发放了城市公交、出租车燃油补贴，由于各地车型及市镇区域内拥有数量不同，在申报单车油耗和年行驶里程时存在差异，造成燃油补贴费发放数额不一，以2012年出租车燃油补贴发放为例，锡林浩特市为每辆出租车发放燃油补贴21000元，二连浩特市为每辆出租车发放燃油补贴17800元，东苏旗为每辆出租车发放燃油补贴7000元。由此引起经营者疑虑。而且各地燃油补贴发放方式不尽相同，有的采取“一卡通”直接发到经营者手中，有的经过多个相关部门才能发到经营者手中，延误发放时间。还有部分车辆经营者与车主信息不符，导致实际经营者拿不到燃油补贴。
四、对策与建议
（一）依据职责，交通运输部门积极主动做好以下6个方面工作。
一是坚持依法行政。深入调查和科学论证公共交通发展的有关政策，确保决策周密、管理规范。会同安监、公安交警、工商等部门加大综合执法力度，保持“打非治违”高压态势，保护合法经营者的权益。对出租车经营手续私下转租、转让，补贴资金发放等重点敏感问题进行专项督查，确保城市客运管理工作有序运行。
二是规范企业行为。以行业发展和市场需求为导向，科学制定承包费标准，合理调整公交、出租汽车企业与司机的收益分配关系。建立市场准入和退出机制，坚决制止企业利用经营权，以车辆挂靠、收取“风险抵押金”、 “运营收入保证金”等方式向司机转嫁投资和经营风险。鼓励有经济实力的企业通过市场运作、兼并重组、产权制度改革等方式实行公司化经营、员工制管理，降低管理成本，提高服务水平。
三是做好许可证件换发工作。尊重管理职能划转前各地政府已许可审批的经营权期限，到期一批、换发一批，为依法规范经营行为奠定基础。
四是加大防控和维稳力度。主动作为，及时分析排查行业不稳定因素，抓好薄弱环节，第一时间做好诉求解答、政策解释、疏导劝返等相关工作，防止事态扩大，维护行业稳定。
五是创新服务方式。由政府或者交通运输部门牵头，建设涵盖公交、出租汽车、城乡客运等多种运输方式的城市交通综合信息平台。探索建立源头管理、车辆运行动态监管和突发事件应急处置等多方面相结合的安全防控体系。积极推广手机召车等多样化、差异性预约服务，减少空驶里程，逐步改变以巡游为主的出租车传统服务方式。
六加强宣传引导工作。采取多种形式向公交、出租汽车经营企业和司机做好政策法规宣传、解读工作。重点抓好《出租汽车经营服务管理规定》（交通运输部令2014年第16号）的宣传，引导经营者和从业人员遵纪守法、依法经营。
（二）建议
一是加快配套法制建设。交通运输部《出租汽车经营服务管理规定》（交通运输部令2014年第16号）将于2015年1月1日起施行。为此，建议盟行署尽快出台全盟指导意见，各地也应尽快制定、完善相关管理办法。
二是下放出租汽车增容审批。自治区已取消对盟市所在地城市客运出租汽车增容审批。为此，建议盟行署就旗县出租车增容审批权限向自治区法制办请示，可否列入下放审批范围。确需增加出租车数量的地区，出租车增容方案经旗县级政府研究同意，报请同级人民代表大会全体会议审议通过后，方可实施。
三是完善市镇公交政策性补贴机制。建议地方财政对公交企业增加和优化公交线路、车辆购置与更新、租赁场站以及技术改造、节能减排等方面的投入，由给予适当补贴；对因开通冷僻线路所形成的亏损，给予全额补贴。